وقف تنفيذ القرارات الإدارية
بقلم الأستاذ: محمد رياض محام بهيئة مراكش أستاذ القانون الإداري بكلية الحقوق
تلجأ الإدارة لمزاولة نشاطها على الوجه الأكمل إلى عدة أساليب تتضمن قواعد غير مألوفة في مجال القانون الخاص، ومن هذه الأساليب القرارات الإدارية.
والقرار الإداري عمل قانوني يصدر عن الإدارة بما لها من سلطة عامة ويحدث مركزا قانونيا جديدا أو يؤثر في مركز قانوني سابق.
وتتمتع الإدارة بسلطة استثنائية في تنفيذ قراراتها تنفيذا مباشرا، وفي استعمال القوة العمومية لإتمام هذا التنفيذ دون اللجوء مقدما إلى القضاء ويستتبع ذلك التزام الأفراد باحترام هذه القرارات والعمل على تنفيذها، وإلا تعرضوا للجزاء الذي يقرره القانون لمخالفي هذه القرارات استنادا إلى القوة التنفيذية للقرار الإداري.
وفي مقابل هذا الامتياز المخول للإدارة، أعطى المشرع في أغلب الدول الحق للأفراد في اللجوء إلى القضاء من أجل إلغاء تلك القرارات متى شابها عيب من العيوب تجعلها غير مشروعة، ولكن الطعن بالإلغاء لا يؤدي بقوة القانون إلى وقف تنفيذ القرار الإداري المطعون فيه، لذا اتجهت معظم التشريعات المعاصرة إلى تقرير دعوى وقف التنفيذ.
ودعوى وقف التنفيذ دعوى متفرغة من دعوى الإلغاء لتجاوز السلطة الهدف منها إيقاف تنفيذ القرار المطعون فيه بالإلغاء إلى حين البث في جوهر النزاع، وهي دعوى استثنائية في مقابل، ما تتمتع به الإدارة من امتيازات في تنفيذ قراراتها استنادا إلى قاعدة الامتياز السابق Le privilège du préalable .
ونظرا لأهمية هذه الدعوى وما تمثله من ضمانة لحقوق وحريات الأفراد في مواجهة الإدارة، فإننا نعرض لها من خلال النقط التالية:
أولا: السند القانوني لدعوى وقف تنفيذ القرار الإداري.
ثانيا: شروط وقف تنفيذ القرار الإداري.
ثالثا: آثار الحكم الصادر بوقف تنفيذ القرار الإداري.
أولا: السند القانوني لدعوى وقف تنفيذ القرار الإداري.
نص المشرع المغربي في القانون المحدث للمحاكم الإدارية رقم 90/41 في الفصل 24 على ما يلي:
"للمحكمة الإدارية أن تأمر بصورة استثنائية بوقف تنفيذ قرار إداري رفع إليها طلب يهدف إلى إلغائه إذا التمس ذلك منها طالب الإلغاء صراحة"[1].
كما نص في الفصل 361 من قانون المسطرة المدنية في الفقرة الأخيرة منه على ما يلي:
"يمكن علاوة على ذلك للمجلس بطلب صريح من رافع الدعوى وبصفة استثنائية أن يأمر بإيقاف تنفيذ القرارات والأحكام الصادرة في القضايا الإدارية ومقررات السلطات الإدارية التي وقع ضدها طلب الإلغاء".
يستنتج من هذين الفصلين أن المشرع المغربي أسند الاختصاص بشأن وقف تنفيذ القرارات الإدارية لكل من المحاكم الإدارية والمجلس الأعلى، وهو أمر طبيعي نتيجة لتوزيع الاختصاص بينهما للبث في طلبات الإلغاء الموجهة ضد القرارات الإدارية للشطط في استعمال السلطة والمنصوص عليه في الفصل الثامن من القانون المحدث للمحاكم الإدارية. إذ ينص الفصل الأخير على اختصاص هذه المحاكم بالبث ابتدائيا في طلبات إلغاء قرارات السلطات الإدارية بسبب تجاوز السلطة مع مراعاة ما يقرره الفصل التاسع من نفس القانون والذي يعطي الاختصاص للمجلس الأعلى بالبث ابتدائيا وانتهائيا في طلبات الإلغاء بسبب تجاوز السلطة والمتعلقة بالمقررات التنظيمية والفردية الصادرة عن الوزير الأول وقرارات السلطات الإدارية التي يتعدى نطاق تنفيذها دائرة الاختصاص المحلي لمحكمة إدارية.
ثانيا: شروط وقف تنفيذ القرارات الإدارية.
لم ينص المشرع المغربي في قانون المحاكم الإدارية أو في قانون المسطرة المدنية إلا على شرطين لقبول طلب وقف تنفيذ القرارات الإدارية وهما: أن يقترن الطلب بدعوى إلغاء القرار المطلوب وقف تنفيذه وأن يطلب رافع دعوى الإلغاء ذلك صراحة، إ أن الفقه والقضاء الإداريان أوردا شروطا شكلية وأخرى موضوعية لرفع دعوى وقف تنفيذ القرارات مع ما يترتب على الإخلال بأحدها من عدم قبول اطلب شكلا أو رفضه موضوعا حسب نوع الإخلال، ونعرض للشرط الشكلية والموضوعية وفق ما استقر عليه الاجتهاد الفقهي والقضائي [2] في الفقرتين التاليين:
الفقرة الأولى: الشروط الشكلية.
بالإضافة إلى الشروط الشكلية الواجب توافرها في رافع أي دعوى، وهي الصفة والأهلية والمصلحة تطبيقا للفصل الأول من قانون المسطرة المدنية يتعين على رافع دعوى وقف تنفيذ القرار الإداري احترام شكليات معينة يترتب على عدم مراعاتها عدم قبول دعواه شكلا وهي: أن تسبق الطلب دعوى إلغاء في القرار المطلوب وقف تنفيذه من جهة وان يكتسي القرار المطلوب وقف تنفيذه طابعا تنفيذيا ألا يكون القرار المطلوب وقف تنفيذه قد تم تنفيذه فعلا، ونعرض لهذه الشروط على التوالي:
الشرط الأول: تقديم دعوى الإلغاء قبل طلب الإيقاف.
ويتمثل هذا الشرط المنصوص عليه بالفصلين 24 من قانون المحاكم الإدارية و361 من قانون المسطرة المدنية في وجوب اقتران طلب وقف التنفيذ بطلب إلغاء لتجاوز السلطة في القرار المطلوب وقف تنفيذه، وباستقراء الفصلين المذكورين نرى أن المشرع المغربي لم يشترط تقديم الطلب بصفة مستقلة على الطلب الأصلي بالإلغاء
أو مقترنا به خلافا لما ذهب إليه المشرع المصري الذي اشترط إبداء الطلب في صحيفة الطعن بالإلغاء بنصه في الفصل 49 من قانون مجلس الدولة الصادر سنة 1972على:" لا يترتب على رفع الطلب إلى المحكمة وقف تنفيذ القرار المطلوب إلغاؤه، على أنه يجوز للمحكمة أن تأمر بوقف تنفيذه إذا طلب ذلك في صحيفة الدعوى ورأت المحكمة أن نتائج التنفيذ قد يتعذر تداركها".
أما المشرع الفرنسي فد أوجب تقديم وقف تنفيذ القرارات الإدارية بمقال مستقل عن طلب الإلغاء بمقتضى الفصل 97 من مرسوم 28 نونبر 1969 المعدل لمرسوم 28 نونبر 1954 المتعلق بالمحاكم الإدارية.
الشرط الثاني: أن يكتسي القرار المطلوب وقف تنفيذه طابعا تنفيذيا.
والمقصود بهذا الشرط أن تكون للعمل المطلوب وقف تنفيذه صبغة القرار الإدارية أولا وأن تكون له الصبغة التنفيذية ثانيا:
أ ـ أن يتعلق الطلب بقرار إداري:
ويقصد بهذا الشرط تميز القرار الإداري عن غيره من الأعمال الإدارية الأخرى وقد جرى الاجتهاد الفقهي والقضائي على تعريف القرار الإداري بأنه "إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد إحداث أثر قانوني معين ابتغاء مصلحة عامة[3].
ويترتب على عدم توفر الشرط عدم قبول طلب وقف التنفيذ المنصب على الأعمال التحضيرية أو إجراءات تنفيذ قرار إداري لم يتم الطعن فيه بالإلغاء، لأن دعوى وقف التنفيذ مشتقة من دعوى الإلغاء وفرع منها، فالقضاء الإداري لا يلغي قرارا إداريا إلا إذا استبان أن القرار به عيب من العيوب التي قد تشوبه وتجعله غير مشروع وهي عيب الشكل أو الإجراءات والاختصاص ومخالفة القانون والانحراف في استعمال السلطة[4] ولا يأمر بوقف تنفيذه إلا إذا تبين له من ظاهر الأوراق أن به عيبا من العيوب المذكورة فبالأحرى طلب وقف التنفيذ المنصب على غير قرار إداري.
وتطبيقا للمبدأ السابق استقر الاجتهاد القضائي على عدم قبول طلبات الإلغاء الموجهة ضد مقترحات القرارات أو الإجراءات التمهيدية السابقة على إصدار القرار، ومن ذلك ما ذهب إليه المجلس الأعلى في قراره الصادر بتاريخ 18-5-1961 والذي جاء فيه:
"القرارات التي لها في ذاتها قوة تنفيذية يمكن وحدها أن تكون محلا لدعوى الإلغاء أمام المجلس دون الاقتراحات التي لا تعدو أن تكون سوى عناصر في مسطرة تحضيرية لا يمكن فصلها عنها[5].
وذهبت المحاكم الإدارية بعد إحداثها إلى عدم قبول طلبات وقف التنفيذ ضد الأعمال التنفيذية لقرارات لم يتم الطعن فيها بالإلغاء استنادا إلى أن مثل هذه الأعمال لا ترقى إلى مرتبة القرار الإداري، ومن ذلك ما ذهبت إليه المحكمة الإدارية بوجدة في حكمها الصادر بتاريخ 17-4-1996 في قضية زيدان محمد ضد باشا مدينة العيون والذي جاء فيه:
"وحيث أن عمل السلطة المحلية جاء تنفيذا لقرار إداري، ويعتبر تبعا لذلك عملا تنفيذيا لا يرقى إلى درجة القرار الإداري القابل للطعن بالإلغاء مادام أنه ليس هو الذي أحدث بذاته الأثر في المركز القانوني للطاعن وإنما القرار الصادر عن المجلس بإغلاق الباب.
وحيث أن الطعن لم ينصب على قرا الإغلاق وإنما انصب على العمل التنفيذي مما يكون معه غير مقبول".
وما ذهبت إليه المحكمة الإدارية بمكناس في حكمها الصادر بتاريخ 31-10-1996 تحت عدد 35/96 والذي جاء فيه:
"وحيث أن المدعي كان على علم بمحتوى القرار ورغم ذلك لم يبادر إلى الطعن فيه داخل الأجل القانوني مما جعله يتحصن بفوات الأجل ويكتسب مناعة ضد كل طعن، وبالتالي فإن بيان التصفية الصادر بناء عليه لا يعدو أن يكون عملا تنفيذيا ماديا للقرار المحصن … وبالتالي يتعين عدم قبول الطلب".
وفي نفس الاتجاه سارت المحكمة الإدارية بمراكش في حكم حديث لها بتاريخ 16-3-1998 في الملف عدد 19/98 والذي جاء فيه:
"وحيث أن السيد العامل حينما قام بإغلاق المحل إنما اتخذ هذا الإجراء تنفيذا لقرار إداري أصدره الناب الإقليمي لم يكن موضوع طعن ولا أية مطالبة قضائية بإيقاف تنفيذه.
وحيث أن طلب الإيقاف يكون بذلك قد انصب على إجراء تنفيذي وليس على قرار إداري مما يستوجب معه التصريح بعدم قبوله لافتقاده أهم شروطه الشكلية[6].
وموقف القضاء الإداري المغربي يساير ما استقر عليه القضاء الإداري المصري من عدم قبول الطعن بالإلغاء ضد الأعمال التحضيرية والأعمال المادية، لأن القرارات التي يجوز الطعن فيها هي القرارات النهائية وهي التي تصدر متخذة صفة تنفيذية دون حاجة إلى تصديق سلطة عليا، أما الأعمال التحضيرية فلا يترتب عليها أي أثر قانوني ولا تقوى على إنشاء أو تعديل أو إلغاء أي مركز قانوني[7]، كما أن الأعمال المادية واقعة مادية أو إجراء مثبت لها دون أن يقصد به تحقيق آثار قانونية معينة[8].
ب ـ أن تكون للقرار صبغة تنفيذية:
وهذا الشرط مستمد من مبدأ دستوري هو فصل السلطة القضائية عن السلطة التنفيذية وبالتالي لا يملك القاضي الإداري توجيه أوامر إلى الإدارة، وتطبيقا لذلك فإن القاضي الإداري لا يمكنه إيقاف تنفيذ قرار إداري برفض منح رخصة للبناء أو ممارسة نشاط معين لأن إيقاف التنفيذ يعني حتما منح الترخيص، وهو ما أشارت إليه المحكمة الإدارية بمراكش في حكمها السابق الصادر بتاريخ16-3-1998، وهو مبدأ تقرر في الاجتهاد القضائي الإداري الفرنسي والمستقر على أن القرارات السلبية في حد ذاتها لا تقبل الطعن بالإلغاء إلا إذا تضمنت تعديلا في مركز قانوني أو واقعي[9]، وهذا الاتجاه يكرس ما استقرت عليه الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى ومن ذلك قرارها الصادر بتاريخ 12 مارس 1959 والذي جاء فيه:
"إن دعوى الشطط لا تقبل إلا ضد المقررات الصادرة عن السلطات الإدارية ضد الأعمال المضرة والتي لها طابع تنفيذي[10].
وعلى العكس من ذلك فإن القرار السلبي المعدل لمركز قانوني يقبل الطعن بالإلغاء وبالتبعية وقف التنفيذ
ومن ذلك قرارات رفض التسجيل في جدول إحدى النقابات المهنية رغم سبقية تسجيل الطاعن بصفة مؤقتة بجدول النقابة المطعون في قرارها
[11].
الشرط الثالث: ألا يكون القرار المطلوب وقف تنفيذه قد تم تنفيذه
الأحد أبريل 07, 2024 2:10 am من طرف 
